防弹玻璃的层次结构特点

第三种情形则有可能出现于上述第三类活动。

(59)毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第六卷)，人民出版社1999年版，第327页。这种程序性的最后决定权是党的领导人在军事斗争和革命实践中总结出的。

(85)刘松山指出：这实际透出一个明确的含义：宪法中作为国家机构组织原则的民主集中制，是根据党内的民主集中制确立的，或者说，党把作为党内组织原则的民主集中制运用于宪法的国家机构之中。(61)毛泽东：《第七届中央委员会的选举方针》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第三卷)，人民出版社1996年版，第361页。(40)参见郑毅：《论中央与地方关系中的积极性与主动性原则——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》，载《政治与法律》2019年第3期。(80)功能主义的解释在说明权力横向配置上的国家机构民主集中制是很有力的，但这一原则难以在纵向配置上同等程度地充实民主集中制的规范含义。蒋清华：《党的领导权与执政权之辨——执政权之歧义和误用》，载《政治与法律》2016年第8期。

⑥在法学界，林彦明确表示曾吸收借鉴上述研究成果。(77)参见张翔：《中国国家机构教义学的展开》，载《中国法律评论》2018年第1期。国家层面的组织理论上，耶利内克将国家机关分为独任制机关（Monocratically）和合议制机关（Collegially），前者可以进一步分为一人的独任制和多人的独任制。

第三，我国的派驻监督还具有在监督事项上全覆盖的性质。但对于国有企业事业单位的监督，则应该以合法性监督为主，因为后者不在一级政权组织内部，且业务性、专业性、技术性更强。由此，我们至少可以从类型化角度区分四类派驻机构：一是向同级党和国家机关派驻的机构。《监察官法》第 3 条明确规定派驻机构的监察人员、监察专员属于一级监察委按照权限和程序任免的监察官，这说明了派驻机构在人员任命上的非独立性和从属性。

国家机构之间在宪法的整体法秩序上必须保持合理界限，必须尊重宪法赋予的不同国家机构的法律地位，从而实现国家机构在形式职能与实质目的上的整合。《监察官法》第3条进一步区别对待了国有企业与其他机关、组织、单位：对各级监察委员会派驻到国有企业的监察机构工作人员、监察专员，以及国有企业中其他依法行使监察权的监察机构工作人员的监督管理，参照执行本法有关规定。

例如《国家赔偿法》第 7 条规定法律、法规授权的组织可以为赔偿义务机关，其中法律、法规授权的组织就不尽然有独立的经费保障，相反，无论是宪法、国家机关组织法，还是监察法，都是着眼于通过在抽象规则层面设立管辖权来明确机关的地位和属性对于基于正常市场判断和决策发生的失误、失职，也应该建立相应的容错机制，在尊重市场规律和行业政策的同时，以提高监察实效。中共中央办公厅2022年印发的《纪检监察机关派驻机构工作规则》也从党内法规的角度在第3条明确规定派驻机构是派出机关的组成部分，与驻在单位是监督和被监督的关系。例如，对没有配置执法力量的派驻机构，配置留置权则不合适。

从宪法学上来说，这是一种没有完整、独立法律地位的间接国家机关。代理在法律上是一种临时性的事务管辖权转移，也不符合派驻机构的常设组织的特性。每一个宪法上的国家机关都是国家要实现特定目的的产物，这体现了深刻的国家决断意志，因此国家机关的存在本身是优位于具体职权配置的，具体职权配置是向作为一种实质的国家意图承担者的国家机关提供服务的。该学说认为，机关是被宪法或法律以抽象规则形式设立享有管辖权，并依靠具体设置活动而成立的组织。

派驻机构的创设授权来自《宪法》第124 条第 2 款监察委员会的组织和职权由法律规定，因此它在组织上属于监察委的一种具体表现形式。结语派驻监督实践中有监察机构与被监察对象的同级纪委合署办公，监察专员普遍兼任党组成员、纪委书记。

目前普遍存在的融入式监督融入式治理实践，往往强调前端治理溯源式治理，这对未雨绸缪、将问题消灭在萌芽状态固然有利，但如果要深入被监察对象的具体业务，就必须满足专业性、技术性和角色中立性的要求。二是向法律、法规授权组织和委托组织派驻的机构。

其次是监察机构与监察专员的二元形式。即与法人承担责任的最终性标准不同，法律功能主体还可能通过承担传递性责任、特殊责任、内部责任、担保与补充责任等多种形态的责任来呈现。派驻机构正是一种属于派出的纪检监察机关的、根据法律和党内法规抽象设立的间接国家机关。2022年6月，中共中央办公厅正式印发《纪检监察机关派驻机构工作规则》，对各级纪检监察机关派驻机构的组织设置、领导体制、工作职责、履职程序、管理监督作出全面规范，对于推进派驻机构工作规范法治化、正规化，推动新时代派驻监督工作高质量发展，具有重要意义。从组织理论上说，这就是通过组织和功能两个方面设立多点位的观察机制，以提高机构效能，减少信息搜集、决策的成本。但是，这种监督必须尊重其他国家机关组建与活动的宪法角色安排，从而形成合理界限。

该学说以沃尔夫在《机关与法人》（ 第二卷）中的主导观点为代表。（一） 根据授权，按照管理权限的法律解释《监察法》第13条规定派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。

派驻似乎在总体上符合这一特定要求，但由于派驻机构并非具有独立法律能力的下级机关，本质上属于监察委的组成部分，代表监察委行使部分监察权，因此应该认定为属于组织法学上的假委任和可分割的委任。政治本质往往通过立法体现为宪法层面国家组织的一种重要形式。

这更说明了派驻机构管辖权的明确性在逐步增强的实践趋势。《监察法》第12条规定的监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责正是这个意义上非独立性的表现。

《监察官法》第 3 条明确规定派驻机构的监察人员、监察专员属于一级监察委按照权限和程序任免的监察官，这说明了派驻机构在人员任命上的非独立性和从属性。围绕宪法、监察法、国家机关组织法及相关规范，运用宪法学国家层面的组织理论系统分析派驻机构的法律地位与构造、派驻监督的监察职责、派驻监督的角色与行为界限这三个理论问题，以尝试中国特色纪检监察学学科体系的建构。根据享有分权和自治原则，间接国家机关可以是完全独立承担间接行政任务的国家机关，例如上级国家机关创设的下级机关或地方自治机关。从比较法学上看，功能适当原则由德国联邦宪法法院确立，强调机关的权力结构、人员配置、工作流程机制要适于完成其承担的职能和任务。

每一项授权的法律标准如何确立？根据授权和按照管理权限的关系如何理解？第三，派驻机构的角色及对监察对象的行为界限。派出主要解决的是机关在它具有管辖权的行政区域设置代表机构，实施有效管理。

（三） 四类不同派驻机构的行为界限国家监察机关无法用统一的标准来要求不同的机关，因而也需要在尊重不同机关的基础上动态配置差异化的监督职权。结合《中国共产党党内监督条例》第28条之规定，派驻机构的监督、调查、处置权都不是完整的，需要将问题向监察委报告，需要问责时只能提出建议。

可以说，对派驻监督进行国家权力的自我观察，厘清组织体上自我衍生的逻辑，是中国特色纪检监察学学科体系建构和体制构建所需的基本前提，是克服中国式国家权力自我监督面临的权威集中、信息分散难题、回答国家治理的哥德巴赫猜想之基本方案。从组织理论上所理解的我国的国家监督不是权力彼此之间的互相观察，而是通过一个枢纽或中枢机关来搜集局部的权力运行信息，运用规范进行信息的分析和处理，并对出现问题进行自我修复的机制。

从中国宪法学上看，限制这种授权的标准主要来自党政机构、国有企业等党组织决策的民主集中制原则和社会主义法治原则。（二） 派驻机构的独立性与非独立性间接国家机关最需要讨论的法律问题是其派驻机构是否具有独立性，这可以从组织、管辖权和意志三个层面来探讨。由此，自我监督也并非没有边界，这必然会影响到派驻机构在微观和局部运行时自身的角色与行为界限。与一般派驻机构的设置来自法律的抽象保留不同，派驻监察机构的职责是监察委行使组织裁量权的结果，必须经过授权，按照管理权限才能明确。

集中统一实现了监察机关的专责性，但由于监察对象在空间上的分散、多元，使得如何保证专责机关的权威和命令有效传递到每一个对象，高效搜集监察对象的信息、线索，如何避免监察权威高高在上而实际监督效应逐级递减问题，以及如何应对监察对象的信息在自下而上传递中的碎片化、模糊化、梗阻化现象，都成为自我监督中必须克服的难题。部分法律能力还意味着间接国家机关意志形成的局限性和对创设机关的依附性，只有在很少的必须的场合，间接机关才有意志形成的选择性和独立性，尽管创设机关不能完全消解前者的裁量决定。

监管机关可以监督国家审判人员，但不能忽视乃至扭曲审判机关的自身组织规律和事务功能。另外，根据历史解释，派驻机构的设置缘起就是保证监察委员会能够经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位等的监察对象情况。

第二性机关的组织非独立性，首先表现在组织形成与人员任命来自派出它的纪检监察机关。《监察官法》第3条进一步区别对待了国有企业与其他机关、组织、单位：对各级监察委员会派驻到国有企业的监察机构工作人员、监察专员，以及国有企业中其他依法行使监察权的监察机构工作人员的监督管理，参照执行本法有关规定。